Концепция организации процессов управления в регионе

В организации процессов управления в субъекте Российской Федерации, в том числе в Самарской области, участвуют высшие должностные лица губернии, государственные и муниципальные служащие, предприниматели и общественные деятели и, наконец, те жители области, которые готовы реализовывать свои гражданские права и обязанности. Все они должны были бы действовать совместно и согласованно, поскольку являются членами одной команды, нацеленной на повышение качества жизни населения и его безопасности, на экономическое развитие Самарской области. Однако на практике из-за различия их точек зрения чаще всего наблюдается обратное - разобщенность и несогласованность принимаемых решений. Поэтому необходимо формирование общей управленческой культуры, объединяющей системы взглядов на организацию процессов управления в регионе.

Человек - в центре внимания. На передний план выдвигается развитие человека (гуманитарное развитие), которое представляет собой процесс расширения возможностей выбора людьми, кем быть и что делать, в соответствии с их жизненными ценностями. Управление гуманитарным развитием предполагает создание необходимых условий и разработку механизмов взаимодействия власти и населения, обеспечивающих реализацию возможностей каждого человека вести здоровую, полноценную, творческую жизнь, осуществлять свои устремления.

Именно человек, а не обезличенные “народные массы”, становится в центре внимания органов власти, а принцип “человек существует для государства” заменяется на противоположный - “государство - для человека”. С этой целью должна быть обеспечена “политическая включенность” человека в диалог с властью.

Дебюрократизация управления. Современный мир открыт и динамичен, и бюрократические методы здесь неприемлемы, поскольку не могут обеспечить должной гибкости управления. Более того, системы, построенные на принципах бюрократии, склонны к стагнации, поскольку функции следования инструкциям носят в большей степени запретительный характер, а не стимулирующий. Поэтому бюрократизация приводит к катастрофическому снижению эффективности управления, неконтролируемому росту аппарата управления и преобразованию его в своеобразную касту с собственными интересами.

Классическая теория управления исходит из того, что один - “управляющий” - объект воздействует на другой - “управляемый” - объект, который, в свою очередь, может выполнять функцию управляющего по отношению к третьему управляемому объекту и т.д. В бюрократической интерпретации это означает, что мир делится на “начальников”, вырабатывающих управляющие воздействия, и “подчиненных”, беспрекословно исполняющих их команды.

На смену таким “полувоенным” отношениям приходит организация процессов управления (процессов принятия решений) на основе взаимодействия элементов системы с применением соглашений, позволяющих учитывать интересы договаривающихся сторон и открывающих возможность не только использовать весь имеющийся в системе запас знаний, но и приобретать новые знания.

Динамическое взаимодействие целостностей. Человек, являющийся автономной целостностью со своими духовными и материальными интересами, взаимодействуя с другими людьми, образует целостности более высокого порядка, имеющие групповые интересы, отличные от индивидуальных. Тогда любая система, в том числе социальная, представляется состоящей из динамически взаимодействующих целостностей.

В зависимости от того, как соотносятся интересы целого и его части, различают три типа единства частей, степень их взаимосвязи и взаимопроникновения друг в друга. Тоталитарная (централизованная) целостность предполагает подавление целым его частей, то есть преобладание групповых интересов над индивидуальными. Партитивная целостность, использующая сетевую организацию своих частей, наоборот, отличается их автономией и исходит из примата индивидуальных ценностей; коллективные интересы в расчет не принимаются. Такой тип целостности характерен для предпринимательских сообществ с демократической формой правления.

Тоталитарная и партитивная целостности построены на “одностороннем” преобладании интересов: коллективные интересы либо доминируют над индивидуальными, либо игнорируются. И эти две крайности нельзя признать наилучшими. Но возможен и третий путь “двусторонних” соглашений, при котором интересы частей и целого согласовываются между собой в процессах принятия решений.

В соответствии с этим в принятии и реализации общественно значимых решений принимают участие органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты экономики региона и институты гражданского общества. Множественность взаимодействий между ними может показаться сложной и практически трудно реализуемой. Однако следует иметь в виду, что при управлении сложными социальными системами, к числу которых относится и Самарская область, нельзя, во-первых, рассчитывать на успех при использовании простых (прежде всего, бюрократических) методов управления, а во-вторых, новые возможности обеспечения эффективного взаимодействия лиц, участвующих в процессах принятия решений, предоставляют современные информационные технологии.

Согласование ценностей и интересов. В системах, построенных на принципах динамического взаимодействия целостностей, или организационной демократии, для достижения взаимопонимания лица, принимающие решения, должны иметь близкие ценности и интересы. Речь идет не об их унификации, а о стремлении сблизить позиции для обеспечения большей результативности совместной деятельности.

Поэтому каждая организация, в том числе и властная структура, должна сформулировать и сделать прозрачными ценности, которых она придерживается, для того, чтобы они стали доступными для совместного обсуждения с организациями-партнерами и выработки разделяемых ценностей, то есть ценностей, признаваемых общими группой организаций, взаимодействующих между собой.

На пути к мультикультурной демократии. Для человека огромное значение имеет чувство самобытности и принадлежности к группе с общими ценностями. Причем каждый индивид может отождествлять себя со многими различными группами. Люди могут самоопределяться по признаку гражданства, пола, расы, языка, политической принадлежности, религии, профессии, месту проживания, спортивным увлечениям и т.д. Государственное и муниципальное управление в условиях такого многообразия самоорганизующихся культурных групп становится чрезвычайно сложной проблемой, решение которой возможно путем проведения политики мультикультурализма. Политика культурного многообразия - это путь к построению сообществ людей, в которых налицо и многообразие, и единство.

В тех случаях, когда демократия, основанная на механическом подчинении меньшинства большинству, оказывается несостоятельной, необходима разработка мер по обеспечению участия в политической жизни и во взаимодействии с властью разнообразных, в том числе малочисленных культурных групп. Должен быть разработан гибкий механизм взаимодействия этих групп с органами власти, ориентированный на удовлетворение постоянно изменяющихся духовных и материальных потребностей людей.

Участие общественных организаций в управ-лении регионом. Выявление наиболее важных и острых проблем, волнующих население нашей области и требующих решения, - первая задача общественных организаций, которую они могут выполнять самостоятельно. Дело в том, что представители общественности, выражающие интересы различных слоев населения, видят эти проблемы со своих точек зрения, которые могут отличаться от позиций государственных и муниципальных служащих. И если в одной общественной организации сотрудничают деятели культуры, науки, образования, предприниматели и т.п., то в результате их совместных обсуждений может быть получен синергетический эффект: проблема, которая каждому в отдельности представлялась малозначимой, может быть признана чрезвычайно актуальной.

После того как проблема сформулирована, должен быть проведен всесторонний анализ и предложены пути ее решения. С этой целью необходимо пригласить экспертов-профессионалов. Предложения экспертов обсуждаются в общественной организации, высказываются замечания, порождающие необходимость дополнительных исследований, итоги которых снова выносятся на суд общественности и т.д. Результатом таких итераций становится доклад общественной организации органам власти с обоснованными рекомендациями о способах решения поставленной проблемы.

Рассмотренный подход к организации взаимодействия органов исполнительной власти и общественности используется Советом по вопросам управления и развития Самарской области.

Адресное взаимодействие органов власти и населения. Для обеспечения адресного взаимодействия органов власти и населения вводится социальный паспорт жителя Самарской области - совокупность социально значимых сведений о человеке, определяющих его общественный и правовой статус, собранных в соответствии с действующими нормативными актами, хранящимися в электронной форме и доступных как самому человеку, так и всем организациям, оказывающим ему тот или иной вид услуг.

На основе социального паспорта должна быть разработана система адресного взаимодействия органов власти и населения Самарской области, включающая в себя единую базу знаний федеральных, региональных и муниципальных законов, относящихся к социальной сфере, и программных “интеллектуальных агентов”. Доступ к системе должен осуществляться с помощью индивидуальных пластиковых карт, идентифицирующих обратившегося с запросом гражданина, которые вводятся в Интернет-киоски (вандалостойкие “персональные компьютеры коллективного пользования”, подключенные к сети Интернет).

Применение системы адресного взаимодействия должно обеспечить прозрачность деятельности органов исполнительной власти для общественности, адресность предостав-ления услуг в социальной сфере и упрощение механизма оформления документов.

Создание баз правовых знаний. Поскольку в процессах подготовки, принятия и реализации решений в регионе принимают участие органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты экономики региона, общественные организации и жители Самарской области, они должны опираться на единую правовую основу, включающую в себя федеральное законодательство, законы субъекта Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Должна быть обеспечена высокая степень доступности лиц, участвующих в организации процессов управления, к этим законам, с тем чтобы их можно было оперативно использовать при принятии решений. Это приводит к необходимости разработки и применения новых информационных технологий, в частности, методов и средств построения компьютерных баз знаний и мультиагентных систем.

Базы правовых знаний, относящиеся к сферам социального развития, здравоохранения, образования, культуры, ЖКХ и т.п., должны обеспечивать (с помощью соответствующих программных средств) возможность любому пользователю, который не является программистом, в диалоге с компьютером получать ответы на интересующие его вопросы в реальном масштабе времени.

Комплексная модернизация системы государственного управления и местного самоуправления. Самарская область является пилотным регионом, в котором осуществляется административная реформа, реформа государственной службы и бюджетного процесса. С целью согласования региональных реформ с федеральными в 2002 году администрацией области совместно с Минэкономраз-вития РФ была начата реализация Программы проведения эксперимента в сфере государственного управления в Самарской области, в которой принимают участие Институт проблем управления сложными системами РАН и Институт проблем государственного и муниципального управления Государственного университета - Высшей школы экономики. В рамках первого этапа реформ (2003-2005 гг.) был произведен функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти (ОИВ) Самарской области, направленный на ликвидацию дублирования функций, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций, отказ от функций государственного регулирования в некоторых сферах экономической жизни и разграничение полномочий региональных ОИВ с федеральной исполнительной властью.

На втором этапе реформ планируется в рамках единой программы обеспечить комплексную модернизацию системы государственного управления и местного самоуправления в нашей области, которую должен возглавить губернатор Самарской области как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Реализация этой реформы должна привести к созданию системы управления по результатам, использующей механизмы проектного управления, при которых оценка качества принимаемых решений должна производиться не столько по показателям осуществляемых действий, сколько по конечным результатам их влияния на экономику и общество.

Учитывая ограниченные возможности областного и муниципальных бюджетов, разработка и выполнение социально значимых проектов должны вестись на принципах общественно-частного партнерства (или, как иногда говорят, государственно-частного партнерства) - формы частичной приватизации общественных работ и услуг. Общественный партнер (орган государственной власти или муниципалитет) поручает частной компании на определенное время выполнение общественных функций. Частный партнер (компания) принимает на себя обязательства по инвестиции средств в соответствующий проект, за что получает некоторое вознаграждение от общественного партнера. Взаимодействие органов государственной власти, муниципалитетов и частных компаний осуществляется в интересах обеих сторон - регионального развития и бизнеса.

Административная реформа неразрывно связана с реформой бюджетного процесса, предполагающей переход от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами. В соответствии с концепцией управления результатами бюджет должен формироваться исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, а основой новой организации бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результат.

Заключение. Изложенная концепция предназначена для консолидации органов государственной власти, местного самоуправления и гражданского общества путем формирования и практического использования общих принципов организации процессов управления в регионе. Реализация концепции предполагает разработку интеграционных механизмов, обеспечивающих возможность эффективного взаимодействия множества территориально распределенных участников процессов принятия решений. Достижение этой цели принципиально невозможно без применения современных информационных технологий и создания единой региональной информационно-коммуникационной среды для поддержки процессов управления. Поэтому разработка такой “интегрированной” региональной системы управления должна быть согласована и скоординирована с работами, проводимыми в регионе в рамках федеральной целевой программы “Электронная Россия”.